Segurança Social: “Em busca da sustentabilidade?” e “O mito dos custos de transição.”

Por André Azevedo Alves

Em busca da sustentabilidade?

A mais recente “reforma” do regime de pensões da Segurança Social anunciada pelo Governo tem como propósito anunciado assegurar a sustentabilidade financeira do sistema até 2050. Curiosamente, têm-se acumulado ao longo dos últimos anos “reformas” que, nas palavras dos seus promotores, permitiriam garantir a sobrevivência da Segurança Social nas próximas décadas, o que levanta, por si só, fortes dúvidas quanto ao conceito de “sustentabilidade” subjacente.

Na verdade, essas sucessivas “reformas”, longe de caminharem no sentido de um regime de pensões verdadeiramente sustentável, apenas visam adiar por mais alguns anos a ruptura do actual sistema. Para compreender a raiz do problema da (in)sustentabilidade do regime de pensões da Segurança Social em vigor é preciso ter em conta que a maior parte das contribuições pagas pelos trabalhadores no activo é imediatamente gasta para pagar as despesas actuais. O sistema hoje existente assenta na transferência directa das contribuições obrigatórias dos trabalhadores no activo para os pensionistas, sem que haja capitalização desses recursos para fazer face às obrigações futuras que será preciso honrar quando os actuais trabalhadores se reformarem. As pensões futuras dos trabalhadores, que hoje são obrigados a financiar o sistema, dependem, não da capitalização das suas contribuições acumuladas, mas da possibilidade de a Segurança Social conseguir extrair receitas suficientes à geração de trabalhadores seguintes.

Um regime de pensões com estas características nunca se pode considerar verdadeiramente “sustentável”, já que as obrigações do sistema para com os trabalhadores no activo não se encontram cobertas por activos correspondentes. Num contexto de expansão demográfica e de esperança de vida substancialmente inferior à actual, a falta de cobertura era compensada pelo elevado rácio de trabalhadores no activo por cada beneficiário, que permitia fazer face às contínuas pressões políticas para aumentar os gastos do sistema sem gerar uma ruptura. No entanto, com o aumento da esperança de vida e a estagnação demográfica, a insustentabilidade do sistema torna-se manifesta.

A esta luz, é mais fácil compreender o significado dos dados do relatório governamental sobre a sustentabilidade da Segurança Social. Quando se prevê que o sistema contributivo apresente um saldo negativo já a curto prazo, isso significa que a totalidade das contribuições provenientes dos trabalhadores no activo não só não serão capitalizadas como serão insuficientes para pagar as pensões dos actuais beneficiários do sistema. No mesmo relatório, prevê-se que o magro Fundo de Estabilização Financeira (que cobre apenas uma ínfima parte das reais obrigações de longo prazo da Segurança Social) se esgote já em 2015. Estes dados estão a servir para justificar mais uma “reforma” que segue o padrão habitual: alterar as regras do jogo introduzindo uma nova fórmula de cálculo que penaliza os futuros pensionistas. Se persistirmos no actual modelo insolvente de Segurança Social, o adiamento da ruptura passará necessariamente por novas “reformas” com cortes adicionais nas pensões, aumento da idade de reforma e um eventual agravamento da já pesadíssima carga fiscal.

A alternativa seria confrontar o problema central do sistema, dando aos trabalhadores a possibilidade de dirigirem as suas contribuições (ou pelo menos parte delas) para contas individuais de capitalização. Dessa forma, as poupanças de cada trabalhador seriam investidas e utilizadas para o pagamento das suas pensões quando atingissem a idade de reforma. Para além da regulação do sistema, o Estado poderia garantir o pagamento de uma pensão mínima a todos os reformados, devendo no entanto a componente redistributiva do sistema ser integralmente separada das contas individuais de capitalização, de forma a salvaguardar a sustentabilidade da Segurança Social.

Só através de um novo modelo de funcionamento, assente num sólido pilar de capitalização, será possível assegurar um regime de pensões viável a longo prazo. Trata-se de uma solução politicamente difícil mas é provavelmente a única verdadeiramente sustentável.

O mito dos custos de transição

A implementação da recente proposta de reforma da Segurança Social apresentada pelo PSD, que prevê a criação de um modelo misto em que parte das contribuições seria dirigida para contas individuais de capitalização, seria um importante passo no sentido de uma solução verdadeiramente sustentável e transparente. O carácter misto do sistema seria garantido pela combinação de uma componente fixa da pensão de reforma – garantida a todos os trabalhadores – com uma componente variável dependente da capitalização da conta individual de cada trabalhador. Convém recordar que, no âmbito do modelo actualmente em vigor, o ónus recai integralmente sobre os mais jovens, que são forçados a financiar com as suas contribuições obrigatórias as reformas devidas aos actuais pensionistas. Simultaneamente, a actual geração de trabalhadores activos não dispõe de qualquer garantia relativamente às suas pensões futuras, já que as suas contribuições não são capitalizadas para esse fim. Contrariamente às alterações introduzidas pelo governo socialista (que mais não possibilitam do que adiar por alguns anos a ruptura financeira do sistema), a criação de um pilar de capitalização individual permitiria assim evitar, ainda que de forma parcial, os problemas intrínsecos do actual modelo de repartição. Só um modelo de Segurança Social assente na capitalização pode ser verdadeiramente sustentável, acautelando o futuro e acabando com as cíclicas alterações na fórmula de cálculo das pensões.

Infelizmente, o actual Primeiro-Ministro preferiu privilegiar uma visão populista e de curto prazo em detrimento da construção de um consenso alargado com vista a começar a resolver os problemas estruturais da Segurança Social. A crítica de Sócrates centrou-se no argumento, aparentemente intuitivo, de que a transição para um modelo parcialmente assente na capitalização acarretaria um forte aumento da dívida pública por criar um novo défice durante o período de transição. No entanto, apesar de intuitiva, esta crítica é, na sua essência, insustentável – pela simples razão de que a proposta apresentada por Marques Mendes não acarreta nenhum aumento real da dívida pública.

O argumento dos alegados «custos de transição» é frequentemente avançado para criticar a alteração para um sistema de capitalização porque a mudança implicaria de facto uma redução das receitas do regime de repartição. É no entanto falso que a transição implique um aumento da dívida pública real, a menos que se defenda que o Estado não tem qualquer obrigação concreta de pagamento de pensões para com os trabalhadores que financiam o sistema com as suas contribuições. Se admitirmos que os descontos efectuados pelos trabalhadores no activo geram uma obrigação por parte do Estado no sentido de pagar pensões de reforma, os passivos em causa já existem, ainda que não sejam reconhecidos nas contas públicas. Esses passivos, tais como as restantes obrigações do Estado, terão de ser pagos recorrendo a impostos, dívida pública ou redução de outras despesas.

Assim, a menos que o actual governo socialista entenda que as obrigações assumidas pelo Estado não são para cumprir (caso em que deveria anunciar publicamente de forma explícita que o Estado não tenciona honrar os seus compromissos com os contribuintes que são hoje forçados a sustentar o sistema de Segurança Social), a proposta apresentada pelo líder do PSD não pode ser criticada por fazer aumentar a dívida pública. Qualquer transição para um regime de capitalização não aumenta a dívida pública real uma vez que se trata apenas do reconhecimento de passivos já existentes mas não contabilizados. Ao reconhecer esses passivos e caminhar no sentido de um regime assente na capitalização o Estado promoveria verdadeiramente não só a sustentabilidade e transparência da Segurança Social mas também um regime socialmente mais responsável e com maior justiça intergeracional.

André Azevedo Alves

Textos originalmente publicados na revista Dia D, respectivamente em Junho e Agosto de 2006.

(consulte outros artigos do mesmo autor aqui)

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