Privatizar a
Segurança Social (II)
Nota sobre Privatizing Social Security, Martin
Feldstein (ed.), Chicago: The University of Chicago Press, 1998, 471 pp.
por André Azevedo Alves
No artigo Privatizar a Segurança Social (I) foi exposta a natureza do grave problema de (in)sustentabilidade financeira que confronta o actual sistema de segurança social e foi feito um breve resumo dos cinco casos de reformas que constam da primeira parte da obra em análise. De seguida, será apresentado um breve comentário à segunda parte do livro, a qual é composta por cinco análises económicas de vários aspectos do processo de transição para um sistema de segurança social solvente e baseado na capitalização.
No primeiro estudo, da autoria de Martin Feldstein e Andrew Samwick (pp. 215-264), é abordada a complexa questão do processo de transição para um sistema baseado em contas de capitalização individuais partindo de um sistema de transferências do género “pay as you go”. Os autores elaboraram vários cenários (para a economia dos E.U.A.) conjugando diferentes hipóteses a nível de contribuições obrigatórias, pensões pagas pelo Estado e indexação à taxa de inflação. As conclusões do estudo apontam para a existência de substanciais benefícios no longo prazo, com custos relativamente modestos na fase de transição. Alerta-se no entanto para a necessidade de aprofundar a análise relativa a aspectos como a protecção dos indivíduos face à volatilidade dos mercados e a concepção de seguros para os riscos de incapacidade e invalidez que possam ser incluídos no mesmo sistema de capitalização sem criar distorções. Duas das críticas apontadas ao estudo são a eventual consideração de uma taxa de rentabilidade esperada demasiado elevada (levando ao exagero dos benefícios da capitalização) e o facto de os efeitos macroeconómicos positivos do aumento da taxa de poupança poderem ser menores do que o esperado se parte dos fundos captados pelo sistema forem retirados de outras aplicações financeiras.
O segundo estudo, de Laurence J. Kotlikoff (pp. 265-311), procura simular os efeitos da privatização da segurança social partindo de uma situação de equilíbrio geral (definido em termos neoclássicos). O autor conclui que a privatização da segurança social tenderá a gerar ganhos significativos a nível do produto no longo prazo, embora as gerações directamente afectadas pela transição possam sofrer perdas. Os ganhos líquidos de eficiência obtidos com a privatização da segurança social dependerão, segundo Kotlikoff, de três factores: a estrutura de impostos existente no país, o grau de ligação entre contribuições pagas e benefícios recebidos no sistema de segurança social estatal em vigor antes da privatização e o instrumento fiscal escolhido para financiar os custos do sistema durante o período de transição. Os ganhos líquidos de eficiência obtidos com a privatização serão maiores quando existem impostos progressivos sobre o rendimento, quando a ligação entre contribuições e benefícios (no sistema estatal) é relativamente pequena e quando os custos da transição são financiados maioritariamente por impostos sobre o consumo. Com base nas conclusões do seu estudo, Kotlikoff defende a necessidade de transferir parte dos ganhos passíveis de serem obtidos no longo prazo com a privatização para as gerações afectadas negativamente pelo processo de transição.
O terceiro estudo, de Alan L. Gustman e Thomas L. Steinmeier (pp. 313-361), analisa os efeitos da existência simultânea de um sistema de segurança social privado e de um sistema de segurança social estatal de tipo tradicional. Os autores concluem que os factores mais importantes na escolha entre o sistema público e o privado seriam a taxa de rentabilidade real esperada do sistema de capitalização, a avaliação do valor enquanto seguro de vida implícito do sistema tradicional e a percepção dos indivíduos relativamente à sua própria esperança de vida. Importa notar que em qualquer das alternativas de reforma do sistema, a diminuição das receitas precede a redução das despesas da segurança social estatal. Assim sendo, os problemas de liquidez poderão ser aumentados se ambas as opções existirem simultaneamente sem uma resolução definitiva das obrigações não cobertas acumuladas até ao momento.
O quarto estudo, da autoria de James M. Poterba e David A. Wise (pp. 363-401), tenta prever o modo como os indivíduos decidiriam a alocação de investimentos de contas de poupança obrigatórias. Para o efeito, foram utilizados os dados disponíveis quanto às decisões relativas a planos voluntários complementares de poupança-reforma actualmente existentes nos E.U.A.. O estudo conclui que as decisões são fortemente influenciadas pela idade e rendimento dos indivíduos e aponta vários padrões para a determinação da composição das carteiras de investimento e para os métodos de recebimento preferidos pelos beneficiários. O estudo padece no entanto do problema de basear as suas conclusões em extrapolações feitas a partir de dados obtidos em condições bastante diferentes daquelas para as quais procura efectuar previsões.
O quinto e último estudo, elaborado por Olivia S. Mitchell (pp. 403-456), analisa a questão da magnitude dos custos administrativos em sistemas públicos e privados, adoptando uma perspectiva essencialmente empírica. Entre países, os custos administrativos dos sistemas (públicos e privados) variam consideravelmente, atribuindo a autora a causa principal dessas diferenças aos diversos enquadramentos institucionais e práticas de gestão. A comparação entre os custos administrativos de um sistema público e de um sistema privado é uma tarefa de grande dificuldade devido à quase impossibilidade de gerar estimativas correctas (e completas) para todos os custos do sistema público. Ainda assim, a autora admite que um sistema privado tenderá a ter custos administrativos relativamente superiores a um sistema público, sendo no entanto de considerar que um sistema privado oferece uma possibilidade de escolha e um nível de transparência superior aos indivíduos. Adicionalmente, é ainda de considerar que, num sistema privado sem barreiras legais à entrada, a existência de concorrência (instalada e potencial) favorece a oferta de planos com uma gestão de carteira pouco activa e que tenham como principal vantagem comparativa os seus baixos custos administrativos.
Pelas análises teóricas apresentadas, e especialmente pelos cinco casos de reformas de sistemas de segurança social expostos e discutidos na primeira parte do livro, a leitura de Privatizing Social Security recomenda-se a todos os economistas, decisores políticos ou simples interessados na matéria que queiram ter um conhecimento mais abrangente sobre esta importante problemática.
Março de 2003
André Azevedo Alves
(consulte outros artigos do mesmo autor aqui)