Privatizar a
Segurança Social (I)
Nota sobre Privatizing Social Security, Martin
Feldstein (ed.), Chicago: The University of Chicago Press, 1998, 471 pp.
por André Azevedo Alves
O aumento da esperança de vida e a rápida redução do rácio de trabalhadores no activo por cada pensionista têm vindo ao longo dos últimos anos a tornar evidente a insustentabilidade do actual sistema de pensões da segurança social. A essência do actual sistema (“pay as you go”) consiste num esquema de transferências dos recursos provenientes das contribuições impostas aos trabalhadores no activo para os actuais pensionistas. Assim, no actual sistema, as pensões de todos os trabalhadores que hoje financiam o sistema com as suas contribuições dependem da possibilidade de a segurança social ter receitas suficientes para as pagar quando estes se aposentarem.
Um sistema de segurança social baseado em transferências nunca se pode considerar verdadeiramente solvente, uma vez que as obrigações do sistema para com os trabalhadores no activo não se encontram cobertas por fundos correspondentes. No entanto, enquanto existia um elevado número de contribuintes por cada pensionista o risco de o sistema entrar em ruptura de tesouraria (i.e. o risco de não ter capacidade para pagar as pensões) era relativamente baixo. No entanto, a evolução demográfica das últimas décadas torna manifesto o risco de ruptura do sistema a médio prazo.
Dadas as implicações económicas e sociais do sistema, é pois urgente encetar uma reforma consequente, que não se limite a adiar o problema através de medidas avulsas de aumento das contribuições, redução das pensões ou aumento da idade de reforma. Se queremos um sistema de pensões sustentável, financeiramente saudável e socialmente responsável é necessário tomar rapidamente medidas no sentido de transformar o actual esquema de transferências num sistema de capitalização em que o que cada trabalhador no activo contribui para o sistema seja investido por forma a garantir o pagamento da sua pensão quando atingir a idade de reforma.
A obra Privatizing Social Security, editada por Martin Fieldstein, é a concretização de um projecto do National Bureau of Economic Research dos E.U.A. e reúne, para além de uma interessante introdução do editor com a análise da situação actual do sistema nos E.U.A., uma primeira parte composta por cinco estudos de reformas do sistema de pensões (Chile, Austrália, Reino Unido, México e Argentina) e uma segunda parte com cinco artigos de análise económica de vários aspectos relacionados com a privatização da segurança social.
É importante deixar claro o que se entende por privatização da segurança social no âmbito da obra em análise. Por privatização, neste contexo, entende-se a passagem do actual sistema de transferências (sem acumulação de capitais que garantam o cumprimento das obrigações com os futuros pensionistas) para um sistema baseado na capitalização das contribuições e em que os indivíduos tenham, em maior ou menor grau, a possibilidade de controlar os seus próprios investimentos. Em todas as propostas apresentadas é atribuído ao Estado um papel regulador do sistema e a opção de exercer políticas redistributivas supletivas (como por exemplo a garantia de uma pensão mínima) permanece em aberto.
De seguida, será apresentado um breve resumo dos cinco casos apresentados com especial ênfase para o exemplo pioneiro do Chile. A análise da segunda parte do livro, pela sua natureza mais eminentemente teórica será abordada noutro artigo.
Os casos do Reino Unido e da Austrália não permitem estabelecer paralelismos significativos com a situação Portuguesa uma vez que em nenhum desses dois países chegou alguma vez a ser imposto um sistema único e universal de segurança social do género “pay as you go” como o que existe em Portugal.
As reformas introduzidas no Reino Unido (pp. 99-134) a partir do ínicio dos anos 1980, apresentadas por Alan Budd e Nigel Campbell, foram no sentido de limitar as despesas com a componente pública da segurança social e encorajar mais trabalhadores a optar pelos sectores privado e mutualista de pensões. O facto de nunca chegarem a ter sido completamente eliminados os vários sistemas privados e mutualistas de pensões e cobertura social facilitou a introdução de reformas que não exigiram a criação de novas entidades ou rupturas significativas com a situação prevalecente. Por este motivo, o Reino Unido enfrenta problemas de financiamento da segurança social pública muito menos significativos do que os países com sistemas totalmente estatizados como os da Europa continental, de grande parte da América Latina e do Japão. Estima-se que, em 1997, os fundos de pensões privados britânicos tivessem uma carteira de investimentos superior à dos fundos de todos os restantes países da UE juntos. Adicionalmente, o conjunto de todos os benefícios recebidos da segurança social pública (incluindo a pensão estatal) representa apenas cerca de metade do rendimento do pensionista médio, sendo de esperar que este rácio continue a cair (p. 100).
Também a situação da segurança social na Austrália, exposta por Malcolm Edey e John Simon (pp. 63-97), difere significativamente da Portuguesa uma vez que, apesar de uma grande parte da população reformada receber pensões do Estado, estas são financiadas directamente pelo orçamento geral, não tendo nunca existido um sistema de transferências com base em contribuições específicas. Ao contrário do que acontece no Reino Unido, na Austrália apenas uma pequena parte da população participa em sistemas privados de pensões pelo que a pressão fiscal sobre o sistema público constitui um problema importante. Com vista a combater esse problema, ao longo da década de 1990 foram introduzidas na Austrália um conjunto de medidas que englobaram a imposição de contribuições obrigatórias para fundos de pensões privados e a concessão de um tratamento fiscal favorável a essas contribuições.
Dos cinco exemplos apresentados, aquele que parece permitir retirar melhores ensinamentos para o caso Português é o da reforma do sistema de pensões Chileno, apresentada por Sebastian Edwards (pp. 33-62). Um conjunto de medidas de privatização levadas a cabo, de forma pioneira, no Chile desde 1980 levou à substituição do regime de segurança social existente por um sistema de capitalização baseado em contas individuais de poupança-reforma. Os fundos colocados nas contas são geridos por companhias privadas conhecidas por administradoras de fondos de pensiones (AFPs). Os trabalhadores podem escolher livremente entre as várias AFPs e o sistema inclui seguros de vida e de incapacidade financiados por um prémio adicional. Os trabalhadores podem ainda fazer um montante limitado de contribuições voluntárias adicionais (para além do mínimo obrigatório) para o sistema beneficiando do mesmo tratamento fiscal favorável que as contribuições obrigatórias.
O Estado mantém uma actuação de regulação e supervisão no sector impondo limites à composição das carteiras de activos, estabelecendo taxas de rentabilidade mínimas e verificando o cumprimento dos rácios de reservas e de capitais próprios das AFPs. Adicionalmente o Estado Chileno garante o pagamento de uma pensão mínima (financiada por via orçamental) a todos os cidadãos.
A transição para o novo sistema foi feita dando aos trabalhadores que já haviam contribuído para o anterior sistema a opção de nele permanecerem ou de escolherem um AFP no prazo de cinco anos a partir da entrada em funcionamento do regime de capitalização. Para os que aderiram ao novo sistema as contribuições anteriormente efectuadas para a segurança social foram reconhecidas como depósitos na sua conta individual junto de um AFP, tendo para o efeito sido emitidos títulos de dívida pública.
Juntamente com outras reformas estruturais levadas a cabo na economia Chilena no mesmo período, a reforma do sistema de segurança social contribuiu decisivamente para um aumento significativo da poupança e investimento na economia Chilena, permitindo fortes níveis de crescimento e de criação de emprego nos anos subsequentes.
A reforma posta em prática no México (pp. 135-175) a partir de 1995, descrita por Carlos Sales-Sarrapy, Fernando Solís-Soberón e Alejandro Villagómez-Amezcua, seguiu, nos seus pontos fundamentais, a lógica da reforma Chilena, embora tenha tido um âmbito de aplicação limitado aos trabalhadores do sector privado, cobertos pelo IMSS (Instituto Mexicano del Seguro Social). As novas entidades gestoras de fundos, AFOREs (Administradora de Fondos para el Retiro) assemelham-se, apesar de algumas diferenças a nível da regulação, às AFPs Chilenas. É de assinalar que a regulação imposta às AFOREs é menos restritiva do que a das AFPs uma vez que não impõe níveis mínimos de rentabilidade e que cada AFORE pode operar vários fundos o que tenderá a reduzir os custos administrativos do sistema. Por outro lado, a existência de limites máximos às quotas de mercado de cada AFORE poderá introduzir ineficiências no sistema e distorcer a concorrência no sector. Os principais riscos associados à reforma Mexicana relacionam-se com uma possível falta de credibilidade das entidades de supervisão e regulação estatais e com o facto de uma parte significativa dos trabalhadores se encontrar empregada no sector informal e, por esse motivo, estar excluída do sistema (note-se no entanto que ambos os problemas se colocavam também com o anterior sistema) .
O caso Argentino (pp. 177-212), apresentado por Joaquín Cottani e Gustavo Demarco, ilustra alguns dos problemas técnicos e económicos que podem resultar de fazer uma reforma incompleta devido a uma situação política interna instável. Encetada no ínicio da década de 1990, com objectivos semelhantes aos da reforma Chilena, a reforma Argentina foi iniciada com algumas falhas técnicas importantes apontadas por Anita M. Schwarz (pp. 207-211). Em primeiro lugar, o novo sistema de capitalização começou a funcionar simultaneamente com um novo sistema de tipo “pay as you go” tendo os trabalhadores a possibilidade de trocar sistematicamente entre um e outro esquema. Assim, o sistema de segurança social estatal Argentino continuou a acumular obrigações não cobertas e que não previam qualquer modo de financiamento sustentável. Em segundo lugar, o nível de pensões mínimas e universais garantidas pelo sistema de segurança social deveria ser financiado por uma contribuição que incidiria sobre os empregadores, contribuição essa que, mesmo pelas melhores estimativas, seria insuficiente para cobrir os custos da referida pensão mínima. Em terceiro lugar, não foram tomadas medidas eficientes para combater a evasão maciça ao sistema de Segurança Social, característica que, combinada com a existência paralela de um esquema do género “pay as you go”, levanta sérias reservas à sua viablidade.
Dos cinco casos apresentados é possível extrair algumas conclusões gerais.
Em primeiro lugar, constata-se que qualquer reforma terá tanto mais hipóteses de sucesso quanto maior for a eficiência e transparência do sistema financeiro do país em causa.
Depois, é claro que os economistas e decisores envolvidos devem ter um entendimento tão abrangente quanto possível, não só da gravidade da situação actual, mas também das implicações económicas, sociais e políticas das várias alternativas de reforma possíveis.
É ainda evidente que as mudanças necessárias requerem simultaneamente conhecimentos técnicos, bom senso e coragem política, especialmente na concepção de mecanismos para enfrentar a fase de transição.
Por útimo, é essencial que qualquer reforma seja consequente e sistemática, ou seja, que não se limite a “remendar” o sistema, adiando o problema por alguns anos.
Fevereiro de 2003
André Azevedo Alves
(consulte outros artigos do mesmo autor aqui)